29. januar 2014

Analyse

Reform af erhvervsuddannelser underfinansieret med ½ mia. kroner

Regeringen og folketingets partier er netop nu ved at lægge sidste hånd på en storstilet reform af erhvervsuddannelserne. Men regeringens reformudspil kan meget vel være underfinansieret med mindst ½ mia. kroner, alene når det gælder erhvervsuddannelse til voksne, viser beregninger fra DA.

I udspillet er lagt op til, at flere ufaglærte i beskæftigelse skal kunne uddanne sig til faglærte.  Et element i forslaget om den nye erhvervsuddannelse for voksne er at hæve arbejdsgivernes lønrefusion (VEU-godtgørelse) for voksne elever med en almindelig ansættelsesaftale i en virksomhed (voksne på en såkaldt GVU) fra de nuværende 80 pct. til 110 pct. af den maksimale dagpengesats. Dette svarer til en stigning på næsten 40 pct.

Undervisningsministeriet forventer ikke, at det vil øge brugen af ordningen mærkbart. Ministeriet mener, at det vil øge udgifterne med beskedne 41 millioner kroner. Men meget taler for, at ordningen vil blive væsentligt dyrere for det offentlige på grund af langt større efterspørgsel fra virksomhederne og medarbejderne.

I regeringens udspil til en erhvervsuddannelsesreform indgår et forslag om at oprette en erhvervsuddannelse for voksne (EUV). Målgruppen for uddannelsen er ufaglærte på 25 år eller derover, der ønsker en opkvalificering til et formelt faglært niveau. Denne målgruppe består bl.a. af de ca. 455.000 ufaglærte beskæftigede på 25 år eller mere.

I det følgende redegøres for gældende og nye regler, samt for de forventede økonomiske konsekvenser som følge af forslaget.

 

Gældende regler

Efter de gældende regler har beskæftigede ufaglærte to indgange til at tilegne sig en erhvervsuddannelse:

1. Ufaglærte på 25 år eller derover kan tage en erhvervsuddannelse via grunduddannelse for voksne (GVU), såfremt de har mindst to års relevant erhvervserfaring.  GVU’en, der består af AMU-kurser og EUD-enkeltfag, gennemføres uden praktik i en virksomhed. Ufaglærte i beskæftigelse modtager overenskomstmæssig løn fra virksomheden under GVU’en. Virksomhederne kompenseres for lønudgifterne via lønrefusion på til op til 80 pct. af højeste dagpengesats.

2. Ufaglærte på 25 år eller derover kan tage en erhvervsuddannelse som er identisk med det uddannelsesforløb, der tilbydes unge under 25 år. Der er således tale om en almindelig voksenlærlingeuddannelse, som veksler mellem praktik i en virksomhed og skoleophold. Har eleven indgået en uddannelsesaftale med en virksomhed, modtager eleven overenskomstmæssig løn fra virksomheden. Virksomheden får dækket sine lønudgifter med en refusionssats på op til 110 pct. af højeste dagpengesats.

 

Nye regler

Regeringen foreslår i sit udspil til en erhvervsuddannelse for voksne, at den nye EUV skal omfatte elever fra begge de eksisterende indgange til en erhvervsuddannelse for voksne, samt at virksomhedernes lønrefusion skal udgøre 110 pct. af højeste dagpengesats for alle ufaglærte på 25 år eller derover uanset forudgående erhvervserfaring. Det indføres en ny særlig EUV-refusion til virksomhederne i EUV-elevernes skoleperioder, som svarer til den nuværende sats for AUB-lønrefusion til voksenlærlinge. Det betyder bl.a., at lønrefusionen for de elever, der i dag er omfattet af GVU’en, vil blive forhøjet fra 80 pct. til 110 pct. af højeste dagpengesats.  Der stilles fortsat ikke krav om en ordinær uddannelsesaftale og praktik under uddannelse for elever med mindst to års relevant forudgående erfaring.Der skal blot være indgået en ansættelsesaftale mellem den ufaglærte og virksomheden. Desuden gælder der ikke uopsigelighed som ved almindelige uddannelsesaftaler.

Baggrunden for harmoniseringen af lønrefusionen er ifølge regeringen et ønske om ikke at stille de virksomheder, som uddanner voksne ansatte med erhvervserfaring, dårligere end virksomheder der uddanner voksne uden erfaring. 

Lønrefusionen for AMU-kurser, der ikke indgår som en del af et erhvervsuddannelsesforløb, vil fortsat udgøre 80 pct. af højeste dagpengesats. Regeringen forventer ikke, at forskellen i lønrefusion mellem EUV og AMU vil medføre risiko for utilsigtet omlægning af undervisning fra AMU til EUV.

 

Økonomiske konsekvenser

Regeringens forslag vil medføre merudgifter som følge af forhøjelsen af EUV-lønrefusionen. Det skyldes dels, at forhøjelsen af lønrefusionen i sig selv vil medføre merudgifter, men også at det bliver mere økonomisk attraktivt for virksomhederne at give ufaglærte ansatte mulighed for at opkvalificere sig via erhvervsuddannelsessystemet, hvilket medfører stigende aktivitet og udgifter.

I det følgende beskrives de forventede økonomiske deleffekter af forslaget. Tallene er afrundede af hensyn til en række usikkerheder, herunder hvor stor en del af de ufaglærte, der modtager løn, som udløser 110 pct. i refusion og hvad den gennemsnitlige udbetalte dagpenge- og kontanthjælpssats er for målgruppen mv.  

1. Merudgifter som følge af forhøjelse af lønrefusionen

Efter de nuværende regler vil virksomhederne maksimalt kunne modtage 80 pct. af højeste dagpengesats i lønrefusion for elever i GVU-forløb, svarende til knap 170.000 kr. pr. årselev. Med en forøgelse af lønrefusionssatsen til 110 pct. vil virksomhederne fremover kunne modtage refusion af lønudgifter op til ca. 233.000 kr. pr. årselev. 

Ifølge Undervisningsministeriets årsrapport vedr. forbrug og aktivitet på almen og erhvervsrettet VEU 2012 var der knap 800 årselever på GVU i 2012. Ved dette aktivitetsniveau, vil merudgifterne alene som følge af forhøjelsen af EUV-lønrefusionen godt 40 mio. kr. årligt.

 

 

Tabel 1. Merudgifter som følge af den isolerede effekt af forhøjelse af refusion

     
 

 

Merudgifter,   mio. kr.

Isoleret effekt af forhøjelse   af lønrefusion

40  

 
     
   Note: Tallene er afrundede      

2. Merudgifter som følge af at flere virksomheder foretrækker EUV frem for AMU (aktivitet flyttes)

Med den nye EUV er det bl.a. regeringens ønske at understøtte et mere fleksibelt uddannelsestilbud, hvorfor det er hensigten, at EUV skal udvikles med integration af AMU-kurser. Med en stigende refusionsprocent vil det blive langt mere økonomiske attraktivt for virksomhederne at lade de medarbejdere, der ellers ville have deltaget i almindelige AMU-kurser påbegynde en erhvervsuddannelse, hvori AMU-kurserne kan indgå. På den måde kan virksomheden få refunderet 110 pct. af lønudgifterne frem for 80 pct., som i dag. Den eneste forudsætning er, at der skal udarbejdes en uddannelsesplan for medarbejderen. Der stilles ikke krav om, at medarbejderen skal færdiggøre uddannelsen osv. Mange af de AMU-kurser, der benyttes i dag, vil på den måde kunne indgå i uddannelsesplanen, som en del af en erhvervsuddannelse. Derudover er der ingen deltagerbetaling for virksomheden, hvis kurserne tages som en del af en erhvervsuddannelse frem for som et AMU-kursus. Dette bidrager yderligere til, at virksomhederne vil foretrække EUV frem for AMU.

I 2012 var der knap 9.000 årselever på 25 år eller derover på AMU-uddannelserne. Heraf havde hver tredje ingen erhvervskompetencegivende uddannelse, jf. DST, statistikbanken. Langt hovedparten af kursisterne på AMU-uddannelserne kommer fra beskæftigelse, jf. oplysninger fra Rådet for voksne og efteruddannelse december 2011. På den baggrund skønnes det, at 2.000 årselever vil overgå fra AMU-uddannelserne til EUV som følge af den forhøjede lønrefusion. Dette medfører merudgifter til refusion på ca. 100 mio. kr. årligt.

Dertil kommer mindreindtægter som følge af et faldende antal deltagerbetalinger. Deltagerbetalingen på AMU-kurser er ifølge finansloven for 2014 på 24.400 kr. pr. årselev. En aktivitetsforskydning over mod EUV for 2.000 årselever vil således medføre mindreindtægter på ca. 50 mio. kr.årligt.

 

 

 

Tabel 2. Merudgifter som følge af substitution fra AMU til EUV

     
 

 

Merudgifter,   mio. kr.

Merudgifter til lønrefusion

100

Mindreindtægter fra deltagergebyr

50

I alt

150

 
     
   Note: Tallene er afrundede      

3.  Merudgifter som følge af at flere virksomheder ønsker at opkvalificere deres medarbejdere via EUV (udvidelse af aktivitet for beskæftigede)

Det kan desuden forventes, at forslaget indebærer, at flere ufaglærte beskæftigede vil deltage i efteruddannelse, når virksomhederne kan få dækket en større del af lønudgifterne og slipper for deltagerbetaling. Som nævnt er der ikke krav om uopsigelighed, når der ikke indgås en formel uddannelsesaftale, hvilket gør EUV for voksne i beskæftigelse attraktiv for virksomhederne sammenlignet med voksenlærlingeordningen. Samtidig åbner regelændringen op for muligheden for at ”parkere” medarbejdere på en erhvervsuddannelse, som virksomheden ellers ville have opsagt. Disse medarbejdere bliver dermed ikke tilgængelige for andre virksomheder, mens de uddannes. Dette er attraktivt for virksomheden, da den pågældende medarbejder potentielt står til rådighed for virksomheden. Desuden er det attraktivt for den enkelte medarbejder, der står overfor en risiko for ledighed og offentlig forsørgelse – evt. på en lavere ydelse.  

Der er i dag 455.000 ufaglærte på 25 år eller derover i beskæftigelse, jf. Danmarks Statistik. Selv hvis der tages højde for, at ikke alle af disse har to års relevant erhvervserfaring, er det langt fra urealistisk at 1.000-2.000 flere årselever vil påbegynde en EUV med et ansættelsesforhold som følge af de nye regler.

Hvis det endvidere forudsættes, at halvdelen af aktivitetsstigningen kan tilskrives EUV til beskæftigede, der ellers ville være blevet opsagt og ville have modtaget offentlig forsørgelse, vil det medføre merudgifter til forsørgelse i størrelsesordenen 130-260 mio. kr. årligt.

Dertil skal lægges ikke ubetydelige merudgifter til drift, dvs. taxametertilskud til undervisningsudgifter, fællesudgifter og bygninger mv. Ifølge finansloven for 2014 er enhedsprisen for driftsudgifter til EUDaktiviteter ca. 0,9 mio. kr. pr. årselev, hvis der tages højde for, at enhedspriserne er forskellige for de merkantile og de tekniske uddannelser. I disse merudgifter skal modregnes mindreudgifter til aktivering under ledighed. En meraktivitet på 1.000-2.000 årselever vil derfor samlet indebære offentlige merudgifter til drift i størrelsesordenen 80-150 mio. kr. årligt.

 

 

Tabel 3. Merudgifter som følge af øget tilgang til EUV fra beskæftigelse

     
 

 

Merudgifter,   mio. kr.

Merudgifter til lønrefusion

220-440

 Mindreudgifter til offentlig forsørgelse

(90-180) 

Merudgifter til drift

80-150

I alt

210-410

     
  Note: Tallene er afrundede      

4.  Merudgifter som følge af, at flere ledige får en ansættelsesaftale med en plan om EUV (udvidelse af aktivitet for ledige)

Endelig kan det forventes, at flere ledige indgår en ansættelsesaftale med en virksomhed og påbegynder en erhvervsuddannelse i EUV-regi. Dette kan både være dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere. Kommunerne vil få et incitament til at målrette beskæftigelsesindsatsen mod uddannelse i EUV-regi for ufaglærte ledige. For mens kommunerne i høj grad bidrager til finansiering af forsørgelses- og driftsudgifterne for ledige i beskæftigelsessystemet, er lønrefusionen under uddannelse finansieret af staten og de offentlige og private virksomheder via AUB. Så hvis flere voksne ledige får en ansættelsesaftale med en privat eller offentlig virksomhed med en aftale om erhvervsuddannelse, vil det indebære en besparelse for den enkelte kommune. 

Samtidig er der med bl.a. kontanthjælpsreformen og de skærpede uddannelsespålæg tydelige krav til kommunerne og de ledige om at fokusere på uddannelse - ikke blot målrettet mod de unge - men også mod de 25-29-årige. Dette understøttes også af de nye, lavere forsørgelsessatser, som gør det mere attraktivt for målgruppen at begynde på en uddannelse som en del af et ansættelsesforhold. Der kan derfor forventes et vist pres fra kommunernes side for at få etableret nogle EUV-forløb med virksomhederne. Med forslaget vil det formentlig blive lettere for kommunerne at bidrage til at etablere adgang til virksomhederne, når virksomhederne i højere grad kompenseres for lønudgifterne. Hvis det forudsættes, at 500 voksne ufaglærte dagpengemodtagere indgår en ansættelseskontrakt med en virksomhed om en EUV uden praktik, medfører dette merudgifter til forsørgelse i størrelsesordenen 10 mio. kr. årligt, når man tager højde for de sparede udgifter til dagpenge. Hvis aktiviteten øges med 1.000 helårspersoner fra dagpenge vil merudgifterne være 20 mio. kr. årligt.  Merudgifterne til lønrefusion udgør således ca. 110-220 mio. kr., mens mindreudgifterne til dagpenge udgør ca. 100-200 mio. kr.

Ifølge jobindsats.dk var der i 2013 godt 16.000 helårspersoner over 25 år i matchgruppe 1, der modtog kontanthjælp. Hvis det forudsættes, at blot 500 af disse opfylder kriterierne om relevant erhvervserfaring og indgår en ansættelsesaftale med en virksomhed om at påbegynde en erhvervsuddannelse i det nye EUV-regi, vil dette medføre merudgifter til forsørgelse på 30 mio. kr. årligt fraregnet sparede udgifter til kontanthjælp. Tilsvarende vil en aktivitetsstigning på 1.000 helårspersoner medføre merudgifter på op mod 60 mio. kr. årligt. Merudgifterne til lønrefusion udgør ca. 110-220 mio. kr., mens mindreudgifterne til kontanthjælp udgør ca. 80-160 mio. kr.

Ud over merudgifter til forsørgelse kommer desuden merudgifter til drift, dvs. taxametertilskud til undervisningsudgifter, fællesudgifter og bygninger osv. i forbindelse med erhvervsuddannelsen. Disse skønnes ved en meraktivitet på 1.000-2.000 årselever at udgøre ca. 60-120 mio. kr. årligt fratrukket sparede driftsudgifter i forbindelse med aktivering af de ledige.

I lyset af regeringens generelle politiske ønsker om at målrette indsatsen for ledige mod uddannelse er det samtidig sandsynligt, at de eksisterende ordninger så som tilskuddet til voksenlærlinge og jobrotation tilpasses, således at disse også vil kunne anvendes i forbindelse med EUV med ansættelsesaftale. I så fald må det forventes, at merudgifterne vokser yderligere.

 

 

Tabel 4. Merudgifter som følge af øget tilgang til EUV fra ledighed

     
 

 

Merudgifter,   mio. kr.

Merudgifter til lønrefusion

220-440

Mindreudgifter til offentlig forsørgelse

(180)-(360)

Merudgifter til drift

60-120

I alt

100-200

     
  Note: Tallene er afrundede      

5. Samlede økonomiske konsekvenser

På baggrund af ovenstående vurderes det, at de samlede merudgifter til forsørgelse som følge af forslaget vil øges i størrelsesordenen 310-480 mio. kr. årligt. Merudgifterne til forsørgelse består dels af merudgifter til lønrefusion på 580-1.020 mio. kr., og af mindreudgifter til offentlige ydelser på 270-540 mio. kr. Ud over stigende udgifter til forsørgelse medfører forslaget faldende indtægter fra deltagerbetaling samt øgede driftsudgifter på i alt 190-320 mio. kr. årligt. Dermed bliver de samlede merudgifter som følge af forslaget i størrelsesordenen 500-800 mio. kr. årligt.

 

 

Tabel 5. Samlede merudgifter som følge af forslaget om EUV

     
 

 

Merudgifter,   mio. kr.

1. Isoleret effekt af forhøjelse af lønrefusion

40

2. Flere vil overgå fra AMU til EUV

150

3. Flere beskæftigede vil påbegynde EUV

210-410

4. Flere ledige vil påbegynde EUV

100-200

Merudgifter i alt

500-800

     
  Note: Tallene er afrundede      

 

Emneoversigt
Tilmeld nyhedsbrev

Nyhedsbrevet Agenda henvender sig til arbejdsmarkedspolitiske aktører, forskere, journalister, beslutningstagere og alle, der ønsker et analytisk perspektiv på den arbejdsmarkedspolitiske debat. Nyhedsbrevet, der udkommer 1-2 gange ugentligt, er gratis at modtage.